研究專區

一、前言

COVID-19疫情的衝擊，令全球各國不得不按下人民移動「暫停鍵」，以降低疫情傳染，受此經貿停擺影響，各國經濟普遍遭受前所未見的衝擊，考量企業將因此疫情「暫停鍵」導致現金流收入不足以支付固定人事、租金等成本而爆發破產潮的風險，故為了穩定社會、就業與支撐企業營運，緩解企業現金流不足壓力，遂成為各國政府積極支持企業資金需要的重點工作。其中中小企業因為各國提振就業、穩定社會安定的重要主體，也往往是因最缺乏資源來因應外部衝擊的對象。因此，面對COVID-19疫情衝擊，中小企業成為各國企業紓困的主要對象，各國相繼推出許多支持中小企業因應疫情的資金支援政策措施。

二、各國企業資金紓困之主要政策作法

根據經濟合作暨發展組織(OECD)調查，OECD國家在面對COVID-19疫情時，各國主要從增加與減少現金流兩個面向協助企業緩解現金流不足之問題。在增加企業現金流收入方面，各國政府主要採取直接貸款、或透過銀行間接貸款、部分或全部的信貸擔保、優先權、共同投資股權等方式因應之。其中以新增短期貸款並搭配提供信用保證為最主要增加現金流收入的政策措施。在減少現金流的支出方面，各國政府普遍採暫停貸款本金、利息、租賃、稅等支出，或以補貼、捐贈等方式協助企業支應重大營運費用。

美國主要透過小型企業署(SBA)的擔保、中小企業直接貸款計畫(Main Street Business Lending Program)、購買各種貸款之證券的「定期資產擔保證券融資計畫」（Term Asset-Backed Securities Loan Facility ,TALF），以及中小企業的「薪資保護貸款計畫」（Paycheck Protection Program）等措施，促進銀行對中小企業借貸，緩解企業現金流不足之壓力。英國則是由國有政策性銀行─英國商業銀行（British Business Bank）以遴選方式選出包含P2P借貸業者在內40多家金融機構(Lender)為中小企業提供銀行貸款服務；歐洲央行放寬銀行貸款抵押品政策，允許銀行將中小企業貸款、垃圾債券等非投資級的債券做為抵押品向央行融資，從而間接支持銀行對中小企業放款。此外許多國家都透過信用擔保計畫(CGS)解決中小企業融資缺口，亦有部分國家或如歐洲投資基金與歐洲天使基金等採用公共與私人共同搭配投資的方式，以股權融資的方式對企業提供資金支援，協助企業渡過此次疫情難關。

以OECD國家的企業資金紓困措施架構觀之，我國此次因應COVID-19疫情衝擊所採行的企業資金支援措施，非常接軌OECD國家的政策趨勢。包括在增加現金流收入方面，我國政府採行(1)推出新的短期融資：如經濟部推出營運資金貸款、振興資金貸款，以及央行推出中小企業貸款專案融通，對承作受疫情影響中小企業放款業務提供低息的融通資金；(2)政府提供全部或部分保證：為了提高銀行對中小企業放款意願，此次政府各部會所提出的貸款多搭配中小企業信用保證基金高成數的信用保證。如經濟部的營運資金貸款、央行小規模營業人（C方案）均搭配10成的中小企業信用保證；央行A方案搭配信保基金9成(含)以上保證，經濟部振興資金貸款搭配信保基金8-9成保證；(3)政府提供優先股融資：鑒於COVID-19疫情對我國新創事業營運也造成極大的衝擊，以及新創企業尚屬創業階段，向銀行融資不易，因此國發基金特別對新創事業提供認購「特別股」方式，以更有彈性、效率的方式對新創事業提供6~12個月的營運資金。

在減少企業現金流支出方面，政府採行(1)延緩償還債務之措施：如經濟部推出舊有貸款展延之措施，透過拉長還款期限與補貼降息，以及提更寬延退票處理等方式，降低中小企業償債壓力；(2)協助支付其他重大運營費用：如經濟部推出水電費減免、艱困事業薪資及營運資金補貼等措施；(3)暫停納稅：財政部允許受疫情影響的企業得暫繳營利事業所得稅。

三、各國企業資金紓困政策之考量點

除了上述的政策作法，觀察我國此次企業資金紓困措施之設計、政策考量點，與非常貼近OECD國家重點。OECD指出，會員國在此次的企業資金紓困設計上，涵蓋信用期限、融資工具類型、間接融資VS直接融資、銀行VS非銀行融資、借款成本、信用標準、流動性、提升紓困方案的執行效率、限制、道德風險等因素，細究我國措施內容，儘管行政院長力求「寬一點、快一點、方便一點」，但這些種種的政策考量都與OECD國家不謀而合。

1.信用期限

OECD調查發現，各國此次疫情的企業紓困貸款期限多在12個月至7年期貸款之間，設計成短期貸款，主要將此次疫情視為短期緊急事件；設計成中長期貸款則主要希望協助中小企業日後能順利過渡到一般銀行融資。惟擔憂疫期的持續蔓延與經濟恐非V型復甦，為了降低借款人的還款壓力，在某些情況下，部分OECD國家推延開始還款時間6個月至12個月。

我國的資金紓困方案，以經濟部的營運資金貸款、振興資金貸款以及央行的中小企業貸款專案融通方案為例，多屬於1年期的短期貸款方案，可能在設計之初，比照2003年SARS(嚴重急性呼吸道症候群)辦理，認為數月的抗疫後，經濟即可逐漸復甦，故以短期貸款為主。

2.融資工具類型

此次OECD各國的融資工具包括債權、股權融資兩大類，前者包括營運資金、無擔保貸款、部分和全部擔保貸款等。考量企業的還款能力以及此疫情所造成的脆弱性，各國的融資政策多搭配信用保證，透過政府信用保證降低銀行的債務風險，進而提高銀行貸給企業的意願。據OECD調查，採用短期貸款結合信用保證是各國最普遍採行的政策措施，僅少部分OECD國家採用股權融資方式，在歐盟部分國家以針對性的公共干預方式，向有資本重組的非金融公司提供股權融資，以降低歐盟整體的經濟風險，歐洲戰略投資基金（EFSI）在這當中即扮演了重要角色。

我國也如許多OECD國家一樣，以搭配中小企業信用保證基金高成數保證的紓困貸款，是推動銀行對中小企業放款的最主要誘因之一。除了擔保融資之外，我國也提供股權融資方式。鑒於新創企業因屬創業階段較難取得銀行融資資金，國發會因此特別採取認購新創「特別股」的股權投資方式，以更有彈性、更有效率的方式提供新創事業6~12個月的營運資金，以協助受COVID-19影響的新創事業度過疫情難關。

3.間接融資VS直接融資

直接融資主要由某個機構（如小額貸款機構或投資機構）對企業提供融資服務；間接融資則是透過銀行進行資金分配。後者是OECD國家此次疫情期間最常採取的貸款模式，此作法的優點乃是可藉由銀行信用風險評估能力降低信貸損失風險，從而保護政府與納稅人的資源。惟由於在疫情期間，銀行往往不願意對高風險企業放款，因此要採取此模式需要政府提供大量的激勵措施，如提供完全或高成數的保證等，才能讓銀行願意參與放貸。

我國此次紓困也以間接融資為主，透過銀行提供融資資金的件數與金額遠超過股權投資規模。根據金管會的資料公布，截至2020年11月4日本國銀行配合辦理各項紓困貸款共82,246件，共核貸8,719.3億元新台幣；新創事業特別股投資方案根據最新資料顯示，在執行2個月期間(2020/04/06-2020/06/04)共通過投資102案17.5億元。

4.銀行VS非銀行融資

銀行是各國央行合法交易的對象，作為存款機構而受到高度監管，因此各國政府選擇銀行作為此次企業紓困的主要交易對手。惟為了提高對企業貸款的服務速度與效率，以及擴大服務對象，在此次疫情中部分OECD國家也透過非銀行機構對企業提供貸款服務，如美國重啟金融海嘯時所採行的商業票據融資便利機制(Commercial Paper Funding Facility, CPFF)透過特殊目的公司(SPV)向美國商業票據發行人提供流動性支持、購買一定評級的無擔保和資產抵押商業票據；荷蘭則透過非營利組織（Qredits）向中小企業提供小額貸款；英國P2P借貸平台Funding Circle、Folk2Folk兩業者亦獲選參與英國政府對中小微企業提供紓困貸款的行列。

我國對企業的資金紓困貸款除了透過銀行提供之外，亦透過農漁會、信用合作社等非銀行機構對其會員、社員提供如經濟部的資金紓困方案，擴大政府紓困貸款的受惠對象，不僅銀行的客戶--一般企業、個人可以申請，平常以農漁會、信用合作社為主要金融往來的地方性中小微企業、農漁業業者也能申請與受惠。

5.借款成本

借款成本為此次疫情資金紓困方案另一個重要考量因素，若借款利率過高，加重企業負擔，若過低，恐會變相激勵企業借款，造成國家納稅人資源的浪費。OECD國家多提供無息貸款或2%~4%的低利率貸款，只有少部分國家因個別因素而決定提供7%~9.5%相對較高的貸款利率。

我國有較多定價模式，如限定貸款利率上限，央行的中小企業貸款專案融通方案規定第一年最高利率不超過1.5%；又如銀行決定貸款利率但政府提供利息補貼，經濟部的三大紓困貸款即提供0.81%~1.845%的利息補貼。整體而言，當前國內的借款利率是相對低的，根據央行公布，2020年第二季本國銀行放款加權平均利率1.66%，不僅低於國外水準，也創有紀錄以來最低水準，顯示在政府的調控下，目前國內市場借貸資金仍是相當充裕的。

6.信用標準

採用寬鬆或嚴格的信用標準，影響政府融資方案對企業覆蓋情況。若信貸標準越寬鬆，雖覆蓋企業範圍越廣泛，但承受的信貸風險也相對越大；反之亦然。OECD報告指出，稅前息前折舊攤銷前獲利（EBITDA）、現金流為各國信貸衡量主要指標；另外為了避免道德風險，要求2019年實現營利與至少經營１年之要求，是政府紓困貸款兩項重要申貸條件。

我國的紓困貸款的信用標準由各銀行自行決定，僅央行的中小企業貸款專案融通方案中的C方案，因借款人以小規模營業人為主，在不易具備完善財務報表與獲得銀行貸款，以及為加速、簡化核貸流程，央行特別訂出簡易評分，讓信貸的小規模營業人用簡易評分表取代財務報表或401報表。根據該簡易評分表，小規模營業人只需要達到63分便可送信用保證基金，取得銀行融資。

7.流動性

央行的支持，是改善市場流動性與支持中小企業貸款的重要措施。美國、歐盟等國透過更寬鬆的抵押資格或證券化資產購買計畫等方式，強化央行對流動性的支持。此外提供高比例的擔保也有助於改善金融機構的流動性，這是OECD國家最主要採取的措施。

我國央行也針對中小企業放款對銀行提供低利率的轉融通資金3,000億元，同時也以高成數的信用保證作為兩大政策工具，提高此次紓困的流動性。

8.提升紓困方案的執行效率

面對此次眾多企業受COVID-19疫情衝擊，政府的企業紓困貸款需要快速、有效的分配出去，以降低企業倒閉潮，而這挑戰金融機構貸款管理能力與數位化應用能力。OECD報告指出，盡職調查流程標準化或簡化授信程序，將有助於加速信貸申請作業的處理，其中中小企業貸款 導入技術標準化與現金流量數位單據，以及在信用評估和貸款分配階段（尤其是對於網路銀行）引入AI和區塊鏈，將可大大提高貸款發放速度和效率。

我國為了加速對小微企業紓困資金的發放，在此次紓困貸款設計中，特別針對央行的小規模營業人(C方案)貸款設計簡易評分表，並已廣大受到回響，截至2020年11月5日C方案的核准件數達11.19萬件，佔央行的中小企業貸款專案的66%，核貸522.9億元占中小企業貸款專案的27%。

9.限制

限制的目的與形式在OECD國家中非常多樣，如義大利規定貸款額不能超過營業額的25%，以及公司的人事成本與2019年相比需要增加一倍；如美國薪資保護計畫（PPP）使企業可以直接獲得薪資、租金和其他費用的政府補貼，但企業未能遵守相關規定，則該補貼將轉為聯邦貸款形式提供等限制。

我國的限制，展現在受影響程度的規定、借貸資金使用目的、授信對象等面向。如經濟部規定僅有受疫情影響15%的企業可以申請紓困貸款，受影響超過50%的特定行業則可以申請營運資金、薪資與租金等的補助，其中營運資金貸款與補助均規定借貸予補貼期間不得擅自減薪裁員；另外至於是否核貸之規定，則由承貸銀行自行規定。

10.道德風險

OECD報告特別指出，各國的紓困政策應避免道德風險。在此次疫情紓困中，首個道德風險最可能發生在對COVID-19爆發前即陷入營運困境的公司提供財務支持，OECD稱這類企業即使在V型復甦期的償債能力也是非常有限的，易造成納稅人資源的浪費。因此設定信用風險監控準則、附加條件和逐月撥款等防止損失之措施，將有助於降低道德風險。

為了避免道德風險，我國的企業紓困貸款與補助特別規定只服務對受疫情影響而導致營業額下降的企業，且設定量化指標供參考。此外此次營運資金貸款與補助多採用逐月撥款的方式，也有助於降低道德風險，避免浪費納稅人資源。

四、結論

面對造成全球經濟重挫的COVID-19疫情，我國政府研擬的資金紓困措施雖是在急忙中所擬定，但也切實回應廣大中小微企業的資金需求，且吻合OECD國家此波疫情企業資金紓困的做法 。在此次的企業資金紓困過程中，最被詬病的是「看得到、吃不到」的問題，許多企業主反映，既然是政府紓困，就應該廣開大門，讓需要資金的業主都能申請到紓困貸款，而不是仍交由銀行按自訂的授信規範進行評估，或是為什麼一定要設受影響幅度之門檻等。但OECD報告中卻點出，這樣的規定與做法，是有助於避免納稅人資源浪費的，稱此次紓困貸款若是提供給在疫情爆發前即營運不良、不具償債能力的企業，這會造成道德風險、納稅人資源的浪費，因為這類企業在疫情過後的V型或U型復甦反轉時，往往也難有獲利能力償還債務。

另外我國此次資金紓困貸款一大亮點是簡易評分表的採行，以簡化核貸資料的方式，搭配中小企業信用保證基金十成保證，降低銀行授信作業成本與授信風險，從而讓向來非銀行企業申貸對象─信用小白的小規模營業人有機會敲開銀行資金融通往來的大門，希望事業主能愛惜此次借款信用，透過此次良好的借款還款紀錄，開啟未來繼續與銀行借貸往來的契機。此外鑒於當前全球COVID-19疫情持續嚴峻，全球經濟尚未恢復到疫情前水準的情況下，許多從事外貿、跨境營運企業仍受創嚴峻的情況下，建議政府對於紓困貸款可以透過延長或暫停還款的方式，緩解在此疫情期間企業現金流支出壓力。

參考資料

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2.鉅亨網，一文看懂：Fed推出的「殺手級新工具」有哪些？，2020.03.24

3.市場先生，資產抵押擔保證券ABS是什麼？https://rich01.com/what-is-abs-sercurity/

4.鉅亨網，救市再出招！歐洲央行接受垃圾債為抵押品 因應降評浪潮將至，2020.04.23

5.鉅亨網，Fed啟動金融海嘯時期的2項救市工具 作用為何？，2020.03.18

6.鉅亨網，川普簽署法案 小企業薪資保護計畫期限延至8月8日，2020.07.05

7.國發基金，國發基金「對受嚴重特殊傳染性肺炎影響新創事業投資專案」辦理進度，https://www.df.gov.tw/News_Content.aspx?n=A8E217141D1854A6&s=1B98EEB25F4224B6

8.國發會，國發會召開「新創事業特別股投資方案執行成果」記者會，2020.06.08

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10.ET TODAY新聞雲，為小老闆撐腰！央行新增50萬簡易申貸方案 簡易評分表加速核貸流程，2020.04.17

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